Consideraciones sobre la Ley de Protección Integral en Instituciones Públicas

Dra Cecilia Satriano (Fac.Psicología-UNR). ceciliasatriano@fibertel.com.ar

Dr Alejo Herrera (Fac.Medicina-UNR) alejono@hotmail.com

Lic. María Julia Caterina (Esc.Trabajo Social-UNR).julic_85@hotmail.com

Psic. Jorgelina Martínez (Fac. Psicología-UNR) jorgelina_915@hotmail.com Dra Valéria Márques de Oliveira (FRRJ-Brasil) marquesvaleria@globo.com

Facultad Psicología, UNR

INTRODUCCIÓN

El trabajo aborda el impacto institucional de la Ley de Protección Integral, cuyo objeto es la promoción y protección de los derechos y garantías de la infancia y adolescencia. Se considera que esta modificación es una sustantiva respecto de la Ley de Patronazgo, en los marcos ideológicos y normativos que regulan los dispositivos de intervención en las instituciones públicas. Por esta razón, la indagación se focaliza en los funcionarios que tiene la tarea de implementar la norma y en los equipos que llevan adelante su puesta en marcha.

El objetivo general fue conocer el efecto de esta ley 12967 en las instituciones de Rosario, con el propósito de analizar los cambios que se produjeron a partir de esta implementación y su evaluación respecto del paradigma anterior. Esto implica, indagar sobre el desarrollo histórico de niñez, infancia y adolescencia, que fue lo que sostuvo el andamiaje jurídico de la ley Agote hasta la ley de Protección Integral.

ANTECEDENTES: LEY DE PATRONAZGO:

DEL CONTROL AL DERECHO

Esta reseña histórica hace referencia al inicio de la práctica de institucionalización y de intervención con niños, niñas y adolescentes desde 1776 cuando el Rey Carlos III de España pronunció una proclama sobre el matrimonio de los hijos de familia, hasta el presente.

La mayoría de los establecimientos fueron pensados para la institucionalización y la desvinculación de los niños de sus familias. Institucionalizar viene de “instituir”, que significa fundar algo nuevo, darle principio, determinar, resolver.

Una de las perspectivas que permiten pensar y analizar la institucionalización del tratamiento de la infancia y la minoridad, fueron las consecuencias de las grandes corrientes migratorias, el aumento de la pobreza y la merma de las fuentes laborales y su consecuencia en la desocupación fue un tema de amplia preocupación en el siglo XIX.

En esos momentos se pensaba que instituciones como la familia y la escuela eran deficientes para el control de grupos sociales considerados como peligrosos y marginales.

Los niños que quedaron por fuera de los espacios institucionalizados socialmente (familia y escuela) pasaron a conformar el ámbito de la minoridad, estos fueron los hijos naturales y de prostitutas, de madres solteras, los hijos menores, las hijas mujeres, los huérfanos, los defectuosos, los deficientes mentales y los “engendros”. Pero, por sobretodo fueron los niños de sectores pobres los que se convirtieron en “menores” cuando fueron ingresados en la tutela jurídica.

A consecuencias, la intervención estatal se organizó a partir de la creación de instituciones de corrección de menores y de leyes específicas sobre la minoridad. Se encaró el problema y se construyó un discurso sobre la condición social de las familias pobres y sus progenies estigmatizadas como niños en riesgo social, dando lugar a las leyes de menores.

El Patronato de la Infancia tiene su origen en el año 1892 con vastas facultades para intervenir judicial y extrajudicialmente en cualquier asunto referente a estos niños. Los Tribunales de Menores fueron la expresión institucional para los niños y adolescentes que cometían delitos como para aquellos que se encontraban en un “inminente peligro moral o material”.

El paradigma de intervención del Patronato como expresión de las políticas estatales, consideró al niño o adolescente como un “objeto” a tutelar por parte del Estado. Algunos de los fundamentos utilizados fueron las condiciones morales y materiales de la vida privada del niño y su familia. Los beneficiarios de las

políticas fueron por momento los inmigrantes, más tarde los desposeídos, los pobres, los nuevos pobres, los indigentes, redefiniendo una y otra vez la condición de pobreza, pero homologándola siempre al concepto de riesgo o peligro.

El control social estatal fue la doctrina en donde se sustentó la intervención.

En 1919 fue aprobada la ley nacional 10903 de Patronato de Menores, instaurando la función tutelar en los juzgados de Menores de la Pcia de Santa Fe. Estuvo basada en la ley 10.903 conocida como “Ley Agote”.

A partir de esta norma que promovía el control social de niños y adolescentes, se legitimó la intervención sobre personas menores de edad, las situaciones institucionalizadas del menor delincuente y el menor, víctima de un delito. En sus enunciados predomina el discurso de la caridad en donde la iglesia y la escuela monopolizan la asistencia social. De esta manera, se juntan las necesidades de control y el discurso asistencialista.

Entonces, la política pública de infancia a principios de siglo XX se inicia como un paradigma de control social de niños y adolescentes. Su fundamento es el concepto de “riesgo moral y material” de niños y jóvenes. La intervención estatal se lleva a cabo a través de la mediatización de instituciones adecuadas para tales fines y la judicialización de la pobreza. Se sostiene básicamente en el poder de coerción del Estado.

En Argentina, el discurso de la minoridad comienza a construirse entre 1919 y 1930, período durante el cual los niños eran evaluados según su condición social y origen (Duschatzsky, 2000). Este modelo generó un sinnúmero de instituciones tutelares sustitutivas de lo familiar y lo comunitario; sustentado en esquemas clientelares y asistencialistas, desconociendo los principios universales de políticas públicas para niños, niñas y adolescentes. En 1939 se crearon los juzgados de Menores (Ley Pcial 2804).

Entonces, la idea de disciplinamiento y control social de las clases populares se sostiene con un gran movimiento filantrópico. Estas líneas de control social suponían la aceptación de ideas de “normalización”, entendidas como la

intención de que el otro piense, actúe y sostenga las mismas ideas que el discurso oficial propone.

Entonces, los objetivos fueron la utilidad social de los niños pobres o abandonados, y la caridad como política social y de control. De esta forma se abordó la problemática de la niñez durante las primeras cinco décadas del siglo XX, planteando instrumentos de control y disciplinamiento.

En 1946 la voluntad política de privilegiar la infancia, comenzó a reorganizar la relación del Estado con los sectores excluidos de la sociedad y la balanza fue inclinándose hacia aquellos sectores más desprotegidos, sean asalariados o no. La consigna era “los únicos privilegiados son los niños” y no fue solo un lema del partido peronista, sino que definió políticas y administración de recursos con la finalidad de gestar y ejecutar políticas públicas orientadas a distribuir el ingreso nacional.

El entramado de corrientes higienistas y liberales construido alrededor de la infancia y adolescencia pobre o “las características patriarcales de la sociedad y por lo tanto (el ) carácter restringido de las necesidades e inquietudes populares, que hacía menos agudas las necesidades de los pobres” (PNM, 1942:48), hace que abandono y delincuencia sean términos análogos y esta analogía oriento la política y la reflexión de los intelectuales de la época, llevándolos a proponer mayores medidas de control familiar y asilar en pos de “juventudes sanas y fuertes y a la vez que pujantes y que aseguren la paz social” (PNM, 1942:52).

La ley 1.420 de educación obligatoria, gratuita y laica estaba en plena vigencia. Había sido sancionada en 1884 para integrar a la vida nacional a los hijos de los inmigrantes que llegaban en grandes cantidades y con diversas culturas e idiomas, y fue uno de los primeros mecanismos institucionales de disciplinamiento y control social de la niñez y las familias.

En ese contexto sociopolítico cultural e ideológico surge, como el instrumento más sofisticado de control social la ley 10.903 conocida como “Ley de Patronato de Menores”, promulgada el 21 de octubre de 1919 y derogada hacia fines del año 2005.

Esta ley consolidó un nuevo paradigma jurídico, social, ideológico y cultural, e institucionalizo la práctica de encierro masivo de niños por causas sociales, la mayoría de las veces arbitrarias, en la idea de quien definiese situaciones de abandono, peligro moral o material.

La institucionalización de los niños y adolescentes se va transformando en una práctica válida para resolver las cuestiones de la niñez y sus familias. Es en este sentido, y a los efectos de organizar la infraestructura necesaria, se comienzan a construir con fondos de donaciones de las familias de las propias Damas de Beneficencia, institutos, colonias agrícolas e industriales, hogares, asilos, institutos para discapacitados, etc. Se eligen preponderantemente lugares o zonas rurales, inspirados en la vida rural y quizá en el ocultamiento, haciéndose realidad que “todo lo que no se ve o está oculto no existe”.

Entonces, ante esa situación y tratamiento se abrieron dos categorías de la infancia. Uno, consternado en las normas y perspectivas jurídicas antes planteadas. Otra, la constitución de un niño más privilegiado como consecuencias de los devenires socio económicos del proceso de industrialización, la salarización y la gestación del Estado de bienestar modificó el balance social de esa década. Por eso se produce una transformación de la concepción de la infancia, el lugar social de la niñez y de la familia.

En 1950 y 1960 se comienza con un proceso de institucionalización y socialización del problema del menor, sin modificaciones a nivel jurídico. Se mantuvo una ideología y práctica represiva asistencialista, considerando al menor como objeto del derecho.

El modelo de intervención del paradigma fue la institucionalización en macro institutos asistenciales y penales, instituciones psiquiátricas, comunidades terapéuticas conforme al problema social y al abordaje propuesto por los profesionales del sistema.

Este régimen tutelar estaba compuesto por institutos de menores regidos por una lógica judicial; es decir que este ley de patronazgo planteaba un concepto de niño como objeto de la protección familiar. La judicialización del menor se daba con la intención de protección de la familia; y era efectivamente cumplida con el

alojamiento del mismo en un hogar, con el pretexto de peligro moral o riesgo social.

A pesar que este paradigma debió ser abandonado como sostén ideológico de las políticas para la niñez desde el momento en que Argentina suscribió la Convención Internacional de los Derechos del Niño en el año 1990, de hecho no se efectivizó por la fuerte influencia de las políticas de control.

Posteriormente, se incorporó este Tratado a la Constitución Nacional convirtiéndolo en una concepción de Estado. Pero este paso importante tampoco pudo con el Patronato y su sistema de control y tutelaje.

Recién entre las décadas del ´70 y ´80 se produjeron el crecimiento y consolidación del menor, quien pasa ser objeto a sujeto del derecho. Con estos cambios se intentó superar el nivel de la cultura jurídica de la ideología asistencialista.

En 1976 en medio de una fuerte crisis política del país, con una democracia debilitada un golpe militar interrumpió nuevamente el proceso democrático, haciéndose cargo del Poder Ejecutivo una Junta militar, la que intentó una transformación profunda del país que, según su entender necesitaba de un orden que no podía lograr por la vía institucional. Para este gobierno de facto, el Estado intervencionista y benefactor era responsable del desorden social, sosteniendo que el mercado era el instrumento capaz de disciplinar por igual a todos los actores sociales, premiando la eficiencia e impidiendo los comportamientos corporativos.

El objetivo esperado con la reducción de las funciones del Estado y su conversión en subsidiario, lejos de ordenar el sistema productivo y social produjo una concentración del poder económico y un endeudamiento público sin precedentes. En consecuencia de estas políticas, las instituciones oficiales fueron transformándose progresivamente en invisibles para la cuestión social y la infancia perdió sus privilegios dentro de la agenda pública.

La expulsión y el incremento de la pobreza generó lo que se denomina zona de vulnerabilidad, que implica situaciones de abandono y precarización psicosocial

(Castell, 1998). Esto fue un escenario adecuado para que la institucionalización se mantenga, enfundada en una medida de protección.

En 1980 se aprobó la reglamentación sobre el régimen penal de la Minoridad (Ley nacional 22.278).

En 1990 se realiza en Chile la Cumbre Mundial a favor de la Infancia. Esta Convención fue el primer instrumento de orientación ética y política. Argentina se suscribe a la Convención Internacional de los Derechos del Niño, y más tarde lo incorpora a la Constitución Nacional.

En Argentina recién tuvo lugar en el 2006 con la ley 26061 de Protección Integral, en donde se reconoce a niños, niñas y adolescentes como sujetos diferentes de los adultos, y con derechos específicos.

CONSIDERACIONES PROVISORIAS

La actual ley permitió discutir un nuevo diseño de políticas públicas, como también una descentralización de las mismas. Esto significó un comienzo en dos direcciones: construcción de lineamientos, criterios y principios que ordenen y regulen la práctica institucional; y la construcción de una estructura funcional de trabajo según los criterios para la práctica institucional.

Esta nueva forma de pensar las políticas a la infancia y la adolecencia, tuvo como perspectiva garantizar el pleno ejercicio de los derechos. Esto implicó conocer la responsabilidad de cada uno de los actos involucrados, concordar y consensuar las orientaciones valóricas, diseñar el conjunto de acciones a desarrollar y definir compromisos y garantizar la eficiencia y eficacia en la protección integral de los derechos de niños y adolescentes.

También supuso que la función del estado cambió y su perfil actual es bregar por el interés superior del niño; por lo tanto en ningún caso se puede privarlo de la libertad. Sin embargo, aún existen muchos niños institucionalizados, como también muchas instituciones de menores que siguen impregnadas por el anterior paradigma.

En cuanto a su instrumentación metodológica, esta legislación intenta desarmar el circuito conformado por los juzgados de Menores, policía y hogares de

internación. Se produce un cambio de competencias entre los jueces de Menores por los de Familia. Esto define la modalidad y los mecanismos de aplicación de las medidas de Protección Integral. Lo que deja en claro es que la ley de Protección Integral a la Infancia y Adolescencia intenta un ordenamiento de los sectores que intervienen sobre estos grupos, descentralizando los organismos de aplicación.

BIBLIOGRAFÍA

Bruno, M.L. (2007). La Metamorfosis de la Cuestión social y la niñez. Desafíos de la intervención judicial frente a la caída de los paradigmas. Libro: Los Laberintos del Trabajo Social, nuevos paradigmas en la formación, la práctica y la investigación. Eve Simonotto (Coord.) Editorial Espacio.

Ley Nacional Nro 26061 (2005) Protección Integral de los Derechos de los Niños, Niñas y Adolescentes. Ministerio de Desarrollo Social. Argentina.

Di Iorio, j.(2010). Infancia e institucionalización. Abordaje de problemáticas sociales actuale. Pesquisas e Práticas Psicossociais 4. São Joao del Rei.

Satriano, C. (2007). Intervenciones com niños com precarización simbólica. UNR.

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